Мощности «официальных» автозаводов, подчинённых Министерству автомобильной промышленности СССР, в начале 1950-х явно не хватало, чтобы обеспечить всю страну автобусами, которых требовалось в разы больше, чем трамваев и троллейбусов. Но даже Горьковский автозавод выпускал такое количество шасси грузовиков, что, используя небольшую часть из них, вполне можно было если не преодолеть совсем, то сильно снизить дефицит многоместных пассажирских машин. Одним из мест, где ничего не стоило открыть новые производства автобусных кузовов, являлись республики Советской Прибалтики. Там ещё до войны накопили большой опыт постройки пассажирских кузовов на рамах европейских и американских грузовых машин. В послевоенный период в полный голос заявили о себе такие производители в Риге, Тарту, Каунасе. Но именно рижскому заводу было суждено с полным правом влиться в поток массового советского автомобилестроения.
В 1953 году на Рижском авторемонтном заводе самостоятельно построили первые 25 автобусов. Завод подчинялся не Министерству автомобильной промышленности, а Министерству транспорта и шоссейных дорог, которым тогда руководил знаменитый Иван Лихачёв, бывший директор ЗИСа. Он с энтузиазмом принял инициативу рижских ремонтников и 10 июля 1954 года подписал указ о преобразовании ремонтного предприятия в автозавод — Рижскую автобусную фабрику.
Первые автобусы РАФ были полностью скопированы с уже выпускавшейся модели ГЗА-651/ПАЗ-651. Их даже строили, разбирая комплектные грузовики ГАЗ-51, а ненужные кабины и платформы пускали в запчасти, всё время требовавшиеся для ремонта давно находившихся в эксплуатации грузовых автомобилей. Статус автозавода позволил рижанам получать с ГАЗа «голые» шасси специально под автобусы. Вскоре по инициативе инженера завода Лаймониса Клеге был построен совершенно новый автобус с теми же агрегатами «газона», но заметно увеличенной вместимости. Скорее всего, Клеге ездил в Москву в библиотеку НАМИ изучать иностранные автомобильные журналы. Он заметил, что за рубежом даже в этом классе автобусов давно господствуют машины вагонной компоновки, вся длина кузова которых отдана пассажирам. К тому же перед глазами был более крупный советский автобус ЗИС-155. Клеге предложил эксперимент — удлинить спереди лонжероны рамы ГАЗ-51, перенести вперёд рулевую колонку и педали, в результате, получить некое подобие уменьшенного ЗИС-155, но с агрегатной базой и кузовными элементами от ПАЗ-651. Опыт показал, что в такой автобус поместится уже не 20, а 30 пассажиров.
Первые машины, получившие в НАМИ индекс РАФ-251, появились на свет в 1955 году. Первое время ушло на пробы: как разместить правую дверь для пассажиров, как расставить сиденья в салоне. Строились демонстрационные образцы с разным внешним декором. Предпринимались попытки выполнить из тех же кузовных деталей грузопассажирский фургон и открытый пикап с платформой позади многоместной кабины. До 1958 года было изготовлено 1460 автобусов. Далее завод, тоже под руководством Клеге, начал осваивать выпуск микроавтобусов на легковой базе.
Но «большой» автобус РАФ настолько нравился транспортникам, что спрос на него распространился уже далеко за пределы Прибалтики. Снимать его с производства было бы крайне нецелесообразно. Просто производство 30-местного автобуса перевели на другую площадку — Рижский опытно-механический завод РОМЗ. Там оставили марку РАФ, но дали модели другой номер — РАФ-976. В соответствии с наличием той или иной оснастки, на новом предприятии изменили ряд деталей автобуса, особенно это касалось его внешнего вида. Но общая конструкция и все характеристики остались те же. В небольших количествах РОМЗ строил автобусы РАФ-976, как минимум, до середины 1970-х годов. Но часто это было не изготовление автобуса «с нуля», а капитальный ремонт старой машины с полной постройкой нового кузова.